Recentemente, o STF concluiu o julgamento da ADI 2238, ação constitucional por meio da qual foram questionados vários preceitos normativos definidos pela LRF (Lei Complementar Nacional n. 101/2000).

Neste breve ensaio, tecerei comentários ao instituto da transferência voluntária (art. 35 da LRF) e a sanção institucional pela não instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos por cada ente da Federação (art. 11, parágrafo único).

Pois bem.

Segundo a LRF, transferência voluntária é a entrega de recursos a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal.

Vale dizer, trata-se de entrega de recursos financeiros que independe de uma obrigação definida em lei, como se dá nos casos de transferências obrigatórias, em que os recursos são repassados por força de um comando legal, a exemplo do Imposto de Produtos Industrializados – IPI, que, do total arrecadado pela União, 10% deve ser entregue aos Estados e DF (art. 159, II).

Geralmente, as transferências voluntárias são operacionalizadas por meio de convênios, ajustes recíprocos celebrados entre os entes públicos para a execução de determinadas políticas ou obras públicas.

A sanção institucional definida no parágrafo único do art. 11 da LRF, por sua vez, foi criada pelo legislador com a finalidade de compelir, principalmente os entes municipais, não apenas a criarem todos os tributos de competência local, mas exercerem com eficiência a arrecadação dos recursos públicos, deixando-se, assim, de depender financeiramente dos estados e da União para a execução de suas políticas públicas.

Em realidade, muitos prefeitos não querem se indispor com os munícipes, notadamente em período pré-eleitoral, não exercendo, com eficiência, a arrecadação dos impostos locais. Uns até criam o tributo, mas não adotam medidas para a efetiva cobrança. Condutas desta natureza não contribuem com a emancipação fiscal do município, já que continuará a depender de outros entes para o desempenho de seus serviços públicos.

Exemplo de irresponsabilidade fiscal, constatou-se em julgamento das Costas Anuais de Gestão da Prefeitura Municipal de União do Sul – MT, autos do Processo n. 7.591-4/2013, pelo Tribunal de Contas do MT, em que o gestor deixou de adotar medidas efetivas para o cobrança da dívida ativa.

Veja-se a ementa do julgado: (...) 8.2) Dívida Ativa. Cobrança. Responsabilidade fiscal. Medidas efetivas de cobrança. 1. No âmbito da responsabilidade da gestão fiscal quanto à obtenção de receitas pela Administração Pública, constituem requisitos essenciais não só a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos, como também a adoção de medidas efetivas para cobrança da dívida ativa. 2. A inexistência de notificação dos contribuintes inscritos em dívida ativa configura a omissão da gestão em adotar providências para cobrança da dívida, não se cumprindo um dos requisitos essenciais da gestão fiscal responsável (...).

Para a LRF, pois, não basta que o gestor crie o tributo; antes, deve adotar medidas voltadas para a efetiva arrecadação de todos os tributos de sua competência, sob pena de incidir a sanção institucional definida no parágrafo único do art. 11, que é a vedação de realização de transferências voluntárias aos entes públicos desidiosos com a arrecadação de seus tributos.

O que o STF decidiu?

Decidiu que esta sanção institucional é constitucional.

Vale dizer, a irresponsabilidade fiscal pelo não exercício de todas as medidas voltadas para a efetiva arrecadação poderá prejudicar o município como um todo, que não terá acesso a recursos públicos por meio de convênios (transferências voluntárias), tirante as áreas da saúde, educação e assistência social, que não podem ser objeto de sanção institucional (art. 25, §3°, LRF).

Segundo o Relator, Ministro Alexandre de Moraes, "não houve desrespeito ao sistema tributário e de distribuição de receitas, uma vez que a LRF estabelece requisitos essenciais para essa repartição, cabendo aos estados e municípios criarem também as suas fontes de renda".

Afirmou, ainda, que a LRF não alterou os repasses obrigatórios da União aos entes federados e criou mais rigor para as transferências voluntárias: "O estado ou município que não institui ou não arrecada os seus tributos não será penalizado, mas não será beneficiado com uma transferência voluntária. Em momento algum se prevê que perderá a transferência obrigatória, até porque isso seria inconstitucional", explicou. A intenção da lei, segundo o ministro, foi evitar o desequilíbrio fiscal e a dependência da União e impedir que entes federados deixem de editar normas sobre seus tributos para reivindicar transferências voluntárias.

Os municípios, em especial, devem adotar medidas eficazes no exercício da arrecadação tributária, deixando-se de depender financeiramente de outros entes para o exercício de suas competências constitucionais, afinal, com a definição de constitucionalidade da sanção institucional (parágrafo único do art. 11 da LRF), não terão acesso a recursos públicos de outros entes, caso não sejam eficientes ou não consigam justificar a impossibilidade fática para o descumprimento do mandamento fiscal.




Juliano Rizental é Advogado